Danıştay’dan açıklama

Açıklamada çözümün istinaf mahkemelerinin kurulmasında olduğu belirtildi.

Danıştay Başkanı Mustafa Birden imzalı açıklamada şöyle denildi:

Başbakanlık tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sevk edilen Tasarıda, özet olarak, rakamlar verilerek, Danıştayın iş yükünün 2006 yılından bu yana giderek artması sonucu uyuşmazlıkların çözümünde makul süreye uyulmasının ve adil yargılanma hakkının gerçekleşmesinin güçleştiği; bu nedenle, daire ve üye sayısının artırılmasında zorunluluk bulunduğu genel gerekçesine dayanılmaktadır.
Tasarıda, Danıştayın iş yükündeki artışla ilgili olarak verilen rakamlar, esasen, Danıştay tarafından hazırlanarak, 8 Şubat 2010 gününde, Adalet Bakanına sunulan, “2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’da ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağı”nın genel gerekçesinde verilen rakamlardır ve doğrudur.
Gerçekten de, 2005 yılından itibaren Danıştayın iş yükünde, önceki yılların hiçbirinde rastlanılmayan oranda artış görülmeye başlanmış; ortalama 50-60.000 civarında devreden dosya sayısı, her yıl artan miktarlarda dosya karara bağlanmasına karşın, kamu idaresinin tutum ve davranışlarından kaynaklanan nedenlerle, giderek artmış ve 5 yıl gibi bir sürede yaklaşık 190.000’e ulaşmıştır.
İdari Yargı’da reformu zorunlu kılan bu artışı gözlemleyen Danıştay Başkanlar Kurulu, 2008 yılı Ekim ayında toplanarak, acilen önlem alınması gerektiği sonucuna varmıştır. Başkanlar Kurulu, İdari Yargı’da uyuşmazlığın kaynağının kamu idaresinin işlem ve eylemleri olmasından hareketle, öncelikle, ilk derece idari yargı yerlerinde açılan dava sayısının azaltılmasının; bunun için de, kamu idaresinin karar alma sürecine ilişkin usuller ile bu süreçten kaynaklanan uyuşmazlıkların idari dava yoluna gidilmeden arabulucu, uzlaştırıcı ve kamu denetçisi gibi alternatif uyuşmazlık çözüm yollarını öngören genel bir idari usul yasasının yürürlüğe konulmasının lüzumuna işaret etmiştir.
Gerçekte; böyle bir idari usul yasası taslağı, Danıştayın da katkılarıyla, hazırlanmış, ancak yasalaşamamıştır.
Danıştay Başkanlar Kurulu, ikinci olarak, Danıştayın iş yükünün makul sayıya indirilmesinin zorunlu olduğu; bunun da, ancak dar görevli birer istinaf mahkemesi olan, bölge idare mahkemelerinin tam istinaf mahkemesi haline getirilmesiyle sağlanabileceği görüşüne varmıştır. Ancak; Adli Yargı’daki bölge adliye mahkemeleri deneyimini göz önünde bulunduran Başkanlar Kurulu, tam istinafa geçişin, Fransa’da olduğu gibi, kademeli olmasını kararlaştırmıştır. Bu amaçla oluşturulan komisyon, yukarıda sözü edilen (ekte bir örneği sunulan) Taslağı hazırlayarak, Danıştayın ilk derece mahkemesi sıfatıyla baktığı davaların bir bölümünün idare ve vergi mahkemelerine devrini; bu mahkemelerin kararlarından mevzuat itibarıyla sayılan bazılarıyla, konusu 50.000 TL’sını geçmeyen iptal ve tam yargı davalarında verilenlerin itiraza tabi hale getirilmesini, bölge idare mahkemelerinde kesin olarak sonuçlandırılmasını önermiştir.
Hazırlanan Taslak ve öneri, yukarıda belirtildiği gibi, 8 Şubat 2010 gününde, tarafımca bizzat, Adalet Bakanına, yasalaştırılmasındaki aciliyete vurgu yapılarak verilmesine ve aradan bir yıla yakın zaman geçmesine karşın, ele alınıp yasalaştırılmamıştır.
Danıştay, Şubat 2010 tarihine kadar artarak gelen iş yükünün eritilememesinin ve devreden dosya sayısının, giderek, bugün itibarıyla, 190.000’e ulaşmasının nedenini, genel idari usul yasasının yürürlüğe konulamamasında ve sözü edilen Taslağın yasalaştırılmamış olmasında görmektedir.

KANUN TASARISI HAKKINDA GENEL DEĞERLENDİRME
.           Danıştayda iş yükü bakımından bugün karşılaşılan sorunun çözümü, Başkanlığımız önerilerinin yasalaştırılmasıyla olanaklı bulunmasına rağmen, Adalet Bakanlığı, bu konuda gerekeni yapmak yerine,  kamuoyunda yankı uyandıran bazı olumsuzlukları ileri sürerek, sorunu temelden çözmediği gibi yeni sorunlara yol açacak olması nedeniyle, gerçek bir reform olarak adlandırılması olanaksız Tasarıyı hazırlama yoluna gitmiştir.
Yukarıda da belirtildiği üzere, genel gerekçesinde, yüksek yargı yerlerindeki dosyaların bir an önce bitirilmesinin, davaların makul sürede sonuçlandırılmasının, toplumda kaybolmakta olan yargıya güvenin ve adalet duygusunun yeniden sağlanmasının amaçlandığı vurgulanan ve bu ihtiyaçları karşılamak amacını taşıdığı açıklanan Tasarının hazırlanması sırasında:
-         Yargıtayla Danıştayın kurumsal yapısında ve işleyişinde köklü değişiklikler getirmesine karşın, Avrupa’nın demokratik geleneklerine aykırı olarak, bu yargı yerlerinin görüş ve değerlendirmelerine başvurulmamıştır.
-         İdari Yargı Sistemimiz, kendine has özellikleri ve sorunları gözetilmeksizin, Adli Yargı Sistemi ile birlikte ele alınmıştır.
-         Danıştayın iş yükünün makul düzeye indirilmesi ve istinafa kademeli geçişin kolaylaştırılması amacıyla, 2575, 2576 ve 2577 sayılı Kanunlarda değişiklik öneren ve 8 Şubat 2010 gününde bizzat, Adalet Bakanına verilen çalışmamız dikkate alınmamıştır.
-         İdari istinaf mahkemelerinin kuruluşu ile ilgili olarak Danıştayda kurulan komisyonun çalışmalarının devam ettiği bilindiği halde, sonuçları beklenilmemiştir.
-         95 meslek mensubu bulunan Danıştaya iki yeni daire kurulması ve dairelerin (Anayasaya uygunluğu tartışmalı) çift heyet halinde çalışma usulünün getirilmesi amacıyla, 61 yeni meslek mensubu kadrosu ihdas edilmiştir.
-         Danıştay dairelerinin görevlerinin, tabii hakim ilkesine aykırı ve temyiz mercii olmanın olmazsa olmaz koşulu olan uzmanlaşmayı engelleyici biçimde, her yıl yeniden belirlenmesinin ve böylece, değişken nitelik kazanmasının yolu açılmıştır.

KANUN TASARISININ MADDELER İTİBARIYLA DEĞERLENDİRİLMESİ
1- Tasarının 1’inci maddesinde, Danıştayda iki dava dairesinin kurulmasının yanında, iki heyetli çalışma sistemi öngörülerek heyetlerin bir başkan ve dört üyenin katılması ile toplanacağı, salt çoğunluk ile karar verileceği, ikinci heyete daire başkanının görevlendireceği üyenin başkanlık edeceği öngörülmektedir.
a) İdari Yargı’da istinaf sistemine geçilmemesi halinde, mevcut iş yükünün giderilmesi bakımından, daire kurulmasında ve bu iki dairenin ihtiyacını karşılayacak şekilde, daire başkanı ve üye kadrosu verilmesinde herhangi bir sakınca bulunmamaktadır.
Ancak, sayının yeterli olması durumunda, dairenin iki heyet halinde çalışmasına olanak sağlayan düzenleme, Ülkede içtihat birliğini sağlama görevi olan temyiz mercinin varoluş amacıyla uyuşmamaktadır.
Ayrıca, bir dava dairesinin içinde, daire başkanının tercihi ile görevlendirilen bir üyenin başkanlığında ikinci bir heyet oluşturulması, ikinci bir mahkeme kurulması anlamına gelir ki; bu durum, Anayasanın 142’nci maddesinde, mahkemelerin kuruluş, görev ve yetkileri ile işleyişinin ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği yolunda yer alan kurala aykırıdır.
Dairelerde, gerektiğinde, çift heyet oluşturulmasına olanak sağlayan düzenleme, aynı daire kararları arasında içtihat aykırılıklarına da zemin hazırlayıcı niteliktedir. Böyle bir çalışma yönteminin sorunsuz olabilmesi, heyet üyesi olan yargıçların aynı konuda aynı bakış açısına sahip olmalarını gerektirir ki; buna, çok sayıda yasal ve idari düzenlemeden kaynaklanan idari uyuşmazlıkların çözümünde fiilen olanak yoktur.
Çift heyet halinde çalışmanın neden olacağı içtihat aykırılıkları, kamu hizmetinin yürütümünde olması gereken idari istikrarın bozulmasına yol açacağı gibi, yargıya olan güveni de sarsacaktır.
Bu nedenle, hukukun Ülke çapında aynı şekilde uygulanmasını engelleyen, kanun önünde eşitlik ilkesini zedeleyen ve daire yönetiminde sorunlara yol açması da kaçınılmaz olan düzenlemenin tasarı metninden çıkarılması gerektiği düşünülmektedir.
b) 2575 sayılı Kanunda terim birliğinin sağlanması amacıyla düzenlemede geçen “salt çoğunluk” ibaresinin, “çoğunluk” olarak değiştirilmesinde yarar bulunmaktadır.
c) Tasarıda öngörüldüğü şekli ile dairelerin iki heyet halinde çalışması durumu korunduğunda dahi, ikinci heyete başkanlık edecek üyenin tespitinin nesnel bir kritere bağlanması; bunun da, “İkinci heyete dairenin en kıdemli üyesi başkanlık eder” şeklinde düzenlenmesi yerinde olacaktır.
2- 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarını düzenleyen 17’nci maddesi hükmüne göre, İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, idari dava dairelerinin başkan ve üyelerinden; Vergi Dava Daireleri Genel Kurulu ise, vergi dava dairelerinin başkan ve üyelerinden oluşmakta iken, 02/06/2004 günlü ve 5183 sayılı Kanunla, sabit ve az sayıda üyeden oluşan kurullar haline getirilmişlerdir.
Anılan değişiklikle güdülen amaç, Danıştaydaki temyiz incelemesinin daha sağlıklı hale getirilmesi, kararlarda arzulanan süreklilik ve içtihat birliğinin sağlanması, geniş kurulların çalışma güçlüklerinin giderilmesi ve kurullara katılmayacak üyelere daire işleriyle ilgili çalışma zamanının bırakılmasıydı. Değişikliğin gerekçesinde, İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarının toplanma sayısının, sağlıklı bir inceleme yapılmasını olanaksız kıldığı özellikle vurgulanmaktaydı.
Tasarı ile, dava daireleri kurullarının yapısı bakımından, 2004 yılında yapılan değişiklik öncesine dönülmektedir. Oysa; söz konusu değişikliğin gerekçesi, bugün için de geçerlidir. Hatta, Danıştaydaki meslek mensubu sayısında yapılan 61 kadro artışı, gerekçede sözü eden sakıncayı daha da ciddi hale getirmektedir.
Örneğin; Tasarı ile yapılmak istenen değişiklikte, İdari Dava Daireleri Kurulunun toplanabilmesi için öngörülen en az üye sayısı, 31 olarak belirtilmesine karşın; azami üye sayısı gösterilmemiştir. İhdas edilen 61 kadronun dairelere dağıtılması halinde, adı geçen Kurulun 101 üye ile toplanması gibi bir durumla karşılaşılması kaçınılmaz olacaktır.
Toplanma sayısı 31 - 101 aralığında değişen bir Kurulun sağlıklı çalışması mümkün olamayacağı gibi; her üyenin katılmasının esas olduğu Kurulların, haftada birden fazla ve sıklıkla toplanmasının ve bu arada, dairelerin de çalışmalarını kesintisiz sürdürmelerinin sağlanması yolunda, Tasarının gerekçesinde yer alan amacın nasıl gerçekleştirileceği anlaşılamamıştır. Bu açıklama, Vergi Dava Daireleri Kurulu için de geçerlidir.
Kurulların içtihadında istikrarsızlık yaratacak böyle bir model yerine, sabit ve az sayıda üyeli kurul oluşturulması, kurulların daha verimli çalışmasını ve dairelerin de çalışmalarını kesintisiz yürütebilmelerini sağlayacağı gibi, söz konusu sakıncayı giderici sonuçları bakımından da yararlı olacağı düşünülmektedir.
Düzenleme, dava dairelerinin yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz, nihai kararlarına karşı temyiz yoluyla yapılan başvuruların incelenmesinde, bu kararların oluşumuna katılan başkan ve üyelerin kurul toplantısında bulunamayacaklarını öngörmektedir. Oysa; itiraz ve temyiz incelemesinin özelliği, karar veren dairenin başkan ve üyelerinin tamamının söz konusu inceleme sırasında kurulda bulunmamalarını gerektirmektedir. Düzenlemenin, bunu sağlayacak şekilde, yeniden kaleme alınması yerinde olacaktır.
3- Tasarı ile 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun, dava dairelerinin görevlerini belirleyen maddeleri yürürlükten kaldırılmakta ve bu görevlerin iş bölümü esasına göre, Başkanlık Kurulunca hazırlanacak tasarının Genel Kurulca onaylanması suretiyle belirlenmesi yöntemi getirilmektedir.
Her ne kadar, Yargıtay ve Danıştay dairelerinin görevleri arasındaki ayrımın iş bölümü olduğu konusunda bir anlayış varsa da; bu anlayış, kamu düzeni ile ilgili olan bu görev ayrımının yasallık ve tabii hakim ilkelerinden soyutlanabileceği anlamına gelmemektedir. Bu bakımdan; Başkanlık Kurulu’nun hizmet gereklerine uygun olarak istisnaen kullandığı, dairelerin kanunda gösterilen görevlerinde değişiklik yapma yetkisinin, kural haline getirilmesinde isabet yoktur.
Yargı düzeninde temyiz mercinin varlık nedeni, genel yetkili ilk derece mahkemelerince verilen kararların, deneyimli ve uzman yargıçlarca bir kez daha gözden geçirilmesine duyulan ihtiyaçtır.
Tasarıdaki görev belirleme yöntemi, temyizde uzmanlaşma ihtiyacıyla bağdaşmayacağı gibi; bir dairede yürütmenin durdurulması; bir diğer dairede, keşif ve bilirkişi incelemesi yapılması; başka bir dairede de davanın esası hakkında karar verilmesi gibi,  yargılama  sürecini uzatıcı, görevli yargı yerini bilinebilir ve öngörülebilir olmaktan çıkarıcı bir sonuç yaratacaktır.
Dolayısıyla; dairelerin görevlerinin, bugün olduğu gibi, yasa ile belirlenmesi bir zorunluluktur.
4- Tasarının bu şekliyle kalması halinde, 4’üncü maddenin sondan ikinci fıkrasının düzeltilmesi gerekmektedir. Şöyle ki, maddede her takvim yılı başında hazırlanacak iş bölümü karar tasarısı ile dairelerin görevleri belirlenmekte; bu belirleme yapılırken, maddedeki diğer hususlar yanında, daireler arasındaki iş dağılımındaki dengesizliklerin de giderilmesi amaçlanmaktadır.
Dolayısıyla, maddenin sondan ikinci fıkrasının bu haliyle kalmasına gerek bulunmamaktadır.
Eğer, sözü edilen fıkra ile güdülen amaç, yıl içerisinde daireler arasında iş yükü bakımından meydana gelen  dengesizliğin hemen giderilmesi ise, fıkradaki “… takvim yılı başında…” ibaresinin metinden çıkarılması gerekmektedir.
5- Tasarının 1’inci maddesinde, iki daire kurulması, dairelerin, gerektiğinde iki heyet halinde çalışması ve Tasarıya ekli (II) sayılı listede, 59 üye ve 2 daire başkanı kadrosu ihdası öngörülürken; savcı kadro adedi 4, tetkik hakimi kadro adedi ise, 30 olarak belirlenmiş bulunmaktadır.
Tasarı ile öngörülen daire ve kadro artırımının gerçekleşmesi halinde, buna bağlı olarak da savcı kadro adedinin en az 20, tetkik hakimi kadro adedinin en az 60 olarak ihdasının; ayrıca, (I) sayılı listede yer alan idari personel sayısının da, iki katına çıkarılmasının hizmet gereklerine uygun olacağı düşünülmektedir.
6- Dairelerin görevlerinin 2575 sayılı Yasadaki şekliyle kalmasına ilişkin görüşümüzün benimsenmesi halinde, Taslağın 13’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının (b) bendinin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.
7- Geçici 1’inci maddede, Danıştay Başkanlık Kurulu ile Yargıtay Başkanlar Kurulunun bu Kanunla ihdas edilen kadrolara seçim yapılmasından ve dairelerde çalışacak üyelerin belirlenmesinden itibaren bir ay içinde toplanıp, daireler arasındaki iş bölümüne ilişkin karar tasarısını hazırlayarak Genel Kurulun onayına sunacağı kurala bağlanmıştır. Bu Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girmesi ile dairelerin görevlerini belirleyen maddeler yürürlükten kalkacağından, iş bölümüne ilişkin kararın alınıp Resmi Gazete’de yayımlanacağı tarihe kadar dairelerin çalışabilmesini sağlayacak geçici madde düzenlenmesine ihtiyaç bulunmaktadır.

SONUÇ:
Yukarıda açıklanan saptama ve değerlendirmeler çerçevesinde, gerçek bir İdari Yargı reformu, öncelikle, 8 Şubat 2010 gününde Adalet Bakanına verilen, “2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve görevleri Hakkında Kanun’da ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağının” (bir örneği eklidir) yasalaştırılması; bilahare de, idarenin karar alma, eylem ve işlemde bulunma sürecini belli usullere bağlayan, uyuşmazlıkların yargı öncesi çözümüne ilişkin yöntemleri düzenleyen genel bir İdari Usul Yasasının kabulü ve İdari İstinaf Mahkemelerinin kurulması suretiyle olması gerektiği düşünülmektedir.