TÜRKİYE’NİNGÜÇLÜ EKONOMİYE GEÇİŞ PROGRAMI

1. Türk ekonomisi 1990’lı yıllardan itibaren sıklaşan aralıklarla ekonomik krizlerle karşı karşıya kalmaktadır. Yaşanan bu krizlerde dışsal etkenlerin de rolü olmakla beraber krizlerin başlıca nedenleri: (i) sürdürülemez bir iç borç dinamiğinin oluşması ve (ii) başta kamu bankaları olmak üzere mali sistemdeki sağlıksız yapının ve diğer yapısal sorunların kalıcı bir çözüme kavuşturulamamış olmasıdır.

   A. Sürdürülemez İç Borç Dinamiği

2. Kamu kesimi toplam borç stokunun (net) GSMH’ya oranı 1990 yılında yüzde 29 iken, bu oran 1999 yılı sonunda yüzde 61’e ulaşmıştır. İç borç stokundaki artış ise daha çarpıcıdır. 1990 yılında yüzde 6 olan net iç borç stokunun GSMH’ya oranı 1999 yılında (kamu bankalarının görev zararları dahil) yüzde 42’ye çıkmıştır.

3. Borç stokundaki bu artış, dönemin ilk yarısında yüksek faiz dışı kamu açıklarından kaynaklanmış, ikinci yarıda ise yüksek reel faizlerin etkisi belirgin hale gelmiştir. Nitekim 1990-1994 döneminde yıllık ortalama olarak faiz dışı denge GSMH’nın yüzde 4,5’i oranında açık verirken, enflasyondan arındırılmış faiz ödemelerini de içeren operasyonel kamu açığı yüzde 8,3 olmuştur. 1995-2000 döneminde faiz dışı denge GSMH’nın yüzde 0,1’i oranında fazla verirken, operasyonel denge yüzde 5,8 açık vermiştir.

   Kamu Net Borç Stoğunun GSMH’ya Oranı

    

4. Yüksek kamu açıklarının yanısıra 1994 yılından sonra kamu kesiminin net dış borç ödeyici durumunda olması, yeterince derin olmayan yurtiçi mali piyasalar üzerinde baskı oluşturmuş ve reel faiz oranlarının yüksek seviyede kalmasına yol açmıştır. Bu dönemde yüksek ve değişken enflasyon ortamı risk primini artırmak suretiyle reel faiz oranlarının yüksek seyretmesinde etken olanbir diğer unsurdur. 1992-1999 döneminde yıllık ortalama GSMH büyüme hızı yüzde dördün altında kalırken, iç borçlanma reel faiz oranı yüzde 32 olmuştur. Yüksek reel faizler kamu kesiminin borçlanma ihtiyacını daha da artırmış ve hergün Türkiye’yi daha zorbir duruma götüren bir borç-faiz kısır döngüsünü ortaya çıkarmıştır. Borç stokundaki artışla birlikte bu durumun sürdürülemez olduğu açıktır.

   İç Borçlanma Reel Faiz Oranı ve GSMH Büyüme Hızı (%)

5. 1990’lı yılların ikinci yarısında borç stokundaki artışta reel faizlerdeki artış belirleyici olmakla birlikte, borç-faiz kısır döngüsünün çözülmesinde kamu gelir ve harcamalarında kalıcı bir iyileşmenin sağlanmasının şart olduğu açıktır. Bu çerçeveden bakıldığında, son on yıllık dönemde kamu açıklarındaki artışta harcamalara ilişkin olarak aşağıda sıralanan faktörler etkili olmuştur:

1. Bütçe dışı fonlar, döner sermayeler ve mahalli idarelerin kontrol dışı harcamalarındaki artış ve özellikle görev zararları başta olmak üzere bazı harcamaların kamu bankaları kanalıyla şeffaf olmayan bir şekilde karşılanması ve bu suretle kamu maliyesinde bütünlük ve disiplinin bozulması,

2. Kamu sektöründeki aşırı istihdam politikası ve verimlilikle uyumlu olmayan maaş ve ücret artışları,

3. Kamu yatırım proje stokundaki aşırı artış, yüksek maliyet ve verimsizlik,

4. Sosyal Güvenlik Kurumları aktüeryal dengelerinin bozulması nedeniyle açıklarının hızla yükselmesi,

5. Gerçek ihtiyacı karşılamayan tarımsal destekleme politikaları,

6. Ekonomik etkinliğe ters düşen müdahalelerle yönlendirilen, yüksek maliyetle ve verimsiz olarak çalışan büyük bir KİT sisteminin varlığı,

1. Kamu gelirlerinde ise temel sorun, vergi oranlarının yüksek olmasına rağmen vergi tabanının dar olması nedeniyle, toplam vergi tahsilatının yetersiz kalması ve vergi yükünün adaletsiz bir biçimde dağılmasıdır.

2. Yüksek maliyetli iç borçlanma ile karşılanması, faiz giderlerinin bütçe içerisindeki payını hızla artırmıştır. Nitekim, 1990 yılında toplanan her 100 liralık vergi gelirinin 32 lirası faiz ödemek için kullanılırken, 1999 yılında bu rakam 72 liraya yükselmiştir. Bu gelişmelerin sonucunda devlet eğitim, sağlık, adalet gibi asli fonksiyonlarına yeterli kaynak ayıramaz hale gelmiştir.

   
   
   Konsolide Bütçe Faiz Ödemelerinin Vergi Gelirlerine Oranı

   B. Mali Sistemdeki Sorunlar

3. Kamu bankalarına devlet tarafından verilen tarım kesimi ile küçük ve orta boy işletmeleri destekleme görevi sonucunda oluşan zararların zamanında ödenmemesinin yanısıra uzun yıllardır devam eden ve ekonomik etkinliğe ters düşen müdahaleler, kamu bankalarının iyi yönetilememesi ve asli fonksiyonların dışında görev verilmesi bu bankaların mali bünyelerini önemli ölçüde bozmuştur. Kamu bankalarının finansman ihtiyaçlarını kısa vade ve yüksek maliyetle piyasadan karşılamaları bir yandan zararlarının gittikçe artmasına, diğer yandan da mali sektörde istikrarsızlık unsuru olmalarına yol açmıştır. Bu durum, piyasalarda faiz oranlarının yüksek seviyelerde seyretmesine neden olmuştur. Sonuç olarak, kamu bankaları bankacılık işlevini yerine getiremez hale gelmiş ve bu bankalar Türkiye’deki toplam mevduatın yüzde 40’ını toplarken krediler içindeki payları yüzde 26’da kalmıştır.

   Kamu Bankaları Görev Zararları Stoku (GSMH'ye Oran)

4. Son yıllarda yüksek reel faizlere de bağlı olarak kamu kesimi borçlanma ihtiyacındaki artış özel bankaların reel ekonomiye kaynak sağlamaktan uzaklaşarak kamu açıklarını finanse etmeye yönelmelerine yol açmıştır. Devlet iç borçlanma senetlerinin mevduat bankalarının toplam aktifleri içindeki payı 1990 yılında yüzde 10’dan 1999 yılında yüzde 23’e çıkmıştır. Aynı dönemde özel sektöre açılan kredilerin toplam aktifler içindeki payı ise yüzde 36’dan yüzde 24’e inmiştir. Böylece bankalar üreticiyi ve reel ekonomiyi yeterli ölçüde destekleyememiştir.

5. Yüksek enflasyon ortamı ve belirsizlikler tasarruf sahiplerinin kısa vadeye yönelmesine yol açmış, bankaların varlık ve yükümlülükleri arasındaki vade uyumsuzluğu artmıştır.

   Menkul Değerler Cüzdanı ve Özel Sektöre Açılan Krediler
   (Toplam Aktifler İçerisindeki Pay,%)

6. Yüksek ve değişken enflasyon ile süratle artan borç stokları neticesinde TL’ye olan güvenin zayıflaması para ikamesini de hızlandırmıştır. Döviz Tevdiat Hesaplarının repo dahil toplam mevduatlar içindeki payı 1990 yılında yüzde 25’den 1999 yılında yüzde 42’ye yükselmiştir.

   
   Döviz Tevdiat Hesapları / (Toplam Mevduat+Repo)

7. Toplam mevduatın yarısına yakın bir kısmının döviz tevdiat hesaplarına yönelmesinin yanısıra, bankaların yurtdışından borçlanmalarındaki artış döviz yükümlülüklerini önemli ölçüde yükseltmiştir. Diğer yandan bankalar başta kamu kağıtları olmak üzere getirisi yüksek Türk Lirası cinsinden araçlara yönelmişlerdir. Bu durum bankacılık sisteminin yabancı para açık pozisyonunu yükseltmiş ve bankalar kur riskine karşı önemli ölçüde kırılgan hale gelmiştir.

8. Mali sektörün sağlıklı bir yapıya kavuşturulması için özkaynaklarının artırılması, yasal düzenlemelerin uluslararası standartlara uyumundaki eksikliklerin giderilmesi ve şeffaflığın sağlanması yönünde çalışmaların hızla sürdürülmesi ihtiyacı devam etmektedir.

1. Bu ortamda, 2000 yılı başında enflasyonu düşürmek ve ekonomide büyüme ortamını yeniden sağlamak amacıyla kapsamlı bir ekonomik program uygulamaya konulmuştur. Program kapsamında sıkı maliye politikası uygulanması ve kapsamlı yapısal reformların hayata geçirilmesinin yanısıra, enflasyonist bekleyişleri hızla aşağıya çekmek için döviz kurları hedeflenen enflasyona göre belirlenerek önceden açıklanmış ve para politikası likidite genişlemesini yabancı kaynak girişine bağlayan bir çerçeveye oturtulmuştur.

2. Programın uygulanmasında kamu açıklarını daraltma ve yapısal reformlar alanında önemli adımlar atılmıştır. Yapısal reformlar kapsamında, uzun yıllardır açık veren sosyal güvenlik sistemi yeniden düzenlenmiş ve sistemin aktif ve pasifleri arasındaki dengenin sağlanması yönünde önemli adımlar atılmıştır. Tarımda doğrudan gelir desteği sistemine geçişin ilk adımları atılmış, pilot bölgelerdeki uygulamalarda olumlu sonuçlar alınmış, kredi faizleri kaynak maliyetlerine göre belirlenmiştir. Mali sektör reformu sonucunda kurulan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ile bankacılık sektörünün düzenlenmesi, gözetimi ve denetimi işlevlerinin tek bir otorite altında toplanması hedeflenmiştir. Özelleştirmeye ilişkin olarak 2001 yılı içerisinde Petrol Ofisinin yüzde 51’inin blok satışı, TÜPRAŞ’ın halka arz yolu ile yüzde 31.5’nun satılması mümkün olmuştur. Bunun yanısıra, cep telefonu lisans satışında beklenenin üzerinde gelir elde edilmiştir.

3. Programın uygulanmaya konulmasıyla birlikte faiz oranları beklentilerin üzerinde hızla gerilemiş, enflasyon önemli ölçüde yavaşlamış, üretim ve iç talep canlanmaya başlamıştır.

4. Ancak, enflasyonun programda öngörüldüğü hızla düşmemesi sonucunda Türk Lirasının beklenenin üzerinde reel değer kazanması, iç talepte görülen hızlı canlanma, ham petrol, doğal gaz gibi enerji fiyatlarındaki artış ve Euro/$ paritesindeki gelişmeler sonucunda 2000 yılında cari işlemler açığı öngörülen düzeyin önemli ölçüde üzerine çıkmıştır. Bu gelişme iç ve dış piyasalarda mevcut kur sisteminin sürdürülebilirliği ve cari işlemler açığının finansmanı konusundaki endişeleri artırmıştır.

5. Bazı önemli kamu işletmeleriyle ilgili çalışmaların hedefe ulaşmaması, kamu bankalarına ilişkin düzenlemelerde yaşanan sorunlar, bazı politik belirsizlikler, kur çapasına benzer bir Para Kuruluna dayalı Arjantin ekonomisindeki gelişmelerin de etkisiyle uluslararası sermayenin gelişen piyasalara daha ihtiyatla yaklaşması, 2000 yılının ikinci yarısında Türkiye’yedış kaynak girişinin azalmasına yol açmıştır.

6. Uygulanmakta olan kur çıpasına dayalı para politikası gereği likidite yaratım mekanizmasının döviz girişine dayandırılmış olduğu bir yapıda dış kaynak imkanlarındaki bu daralma likiditedeki artışın da yavaşlamasına yol açmıştır. Artan likidite sıkışıklığının bir yansıması olarak Temmuz-Ağustos döneminde yüzde 30 civarına gerilemiş olan kısa vadeli faiz oranları Eylül ayından itibaren yeniden yükselmeye başlamıştır. Bankacılık kesiminin likidite, faiz ve kurrisklerine karşı duyarlılığının daha da arttığı bir dönemde ortaya çıkan faizlerdeki bu yükselme eğilimi özellikle yabancı yatırımcıların izlenmekte olan programın sürdürülebilirliği üzerindeki endişelerini artırmıştır.

7. Kasım ayının ikinci yarısında kısa vadeli faizlerde yaşanan sıçrama ile eşanlı olarak tahvil-bono ve hisse senedi fiyatları keskin bir biçimde düşmüş ve portföyünde önemli ölçüde devlet iç borçlanma senedi bulunduran orta ölçekli bir bankanın TMSF’ye alınması mecburiyetiyle karşılaşılmıştır. Yabancı yatırımcıların ülkeyi terketme çabaları sonucunda Merkez Bankası 6 milyar dolar civarında döviz satışında bulunmuş ve rezervler azalmıştır.

8. Krizin daha da derinleşmesini önlemek amacıyla Kasım ve Aralık aylarında bir dizi önlem alınmış, yapısal reformların hızlandırılması kararlaştırılmış ve yürütülmekte olan Stand By Düzenlemesinin 7,5 milyar dolar tutarında Ek Rezerv Kolaylığı ile desteklenmesi yönünde Uluslararası Para Fonu ile anlaşma sağlanmıştır.

9. Kasım krizi sonrasında alınan önlemler ve IMF ile varılan anlaşma sonucunda mali piyasalardaki dalgalanmalar kısmen giderilmiş, Merkez Bankasının döviz rezervleri artmış ve faiz oranları kriz ortamına göre önemli ölçüde gerilemiştir. Ancak faiz oranlarının kriz öncesi döneme göre yüksek seviyelerde kalması özellikle aşırı gecelik borçlanma ihtiyacında olan kamu bankalarıyla portföyünde yoğun olarak Devlet İç Borçlanma senetleri bulunduran TMSF kapsamındaki bankaların mali yapılarını daha da bozmuştur.

10. Şubat ayında Hazine ihalesi öncesindeki olumsuz gelişmeler uygulanan programa olan güvenin tamamen kaybolmasına neden olmuş ve Türk Lirasına karşı ciddi bir atak meydana gelmiştir. Nitekim, 19 Şubat’ta bir gün valörlü 7.6 milyar dolarlık döviz talebi olmuştur. Merkez Bankası yüksek seviyedeki bu döviz talebine karşı likiditeyi kontrol etmeye çalışmış, likidite sıkışıklığı özellikle kamu bankalarının aşırı düzeyde günlük likidite ihtiyaçları nedeniyle ödemeler sisteminin kilitlenmesine neden olmuştur. Bu ortamda uygulanmakta olan döviz kuru sistemi terkedilerek Türk Lirası dalgalanmaya bırakılmıştır.

11. Merkez Bankası kurların dalgalanmaya bırakılmasının ardından, ödemeler sistemine işlerlik kazandırmak amacıyla piyasaların TL ihtiyacını karşılamaya başlamış ve bunun sonucunda kısa vadeli faiz oranları yüzde 80 civarına gerilemiştir.

12. Ancak, Kasım 2000 ve Şubat 2001 krizleri bankacılık sektörünün içinde bulunduğu sorunları daha da ağırlaştırmış ve yeni sorunlar ortaya çıkarmıştır. Bankacılık sektörü Kasım krizi sonrasında faiz riski, Şubat krizi sonrasında ise hem faiz hem de kur riski sonucu önemli kayıplarla karşı karşıya kalmıştır. Başta kamu bankaları olmak üzere, bankacılık sisteminin yeniden yapılandırılması için ihtiyaç duyulan kaynaklar kamu maliyesi üzerine önemli bir yük getirmiş bulunmaktadır.

13. Yaşanan krizler; faizlerde ve enflasyonda artış, döviz kurlarındaki dalgalanmayla birlikte tüm ekonomide bir belirsizlik ortamına yol açmıştır. Bu durum, reel sektörü de çok olumsuz etkilemiştir. Mali sektörde yaşanan sıkıntılar reel kesime yeni kredi imkanını ortadan kaldırırken, reel kesimin kredi geri ödemelerinde de önemli sorunlara yol açmaktadır.

III. GÜÇLÜ EKONOMİYE GEÇİŞ PROGRAMI

1. Programın Temel Amaç ve Araçları – Ekonominin Yeniden Yapılandırılması ve İstikrarın Kalıcı Kılınması

27. Yeni programın temel amacı kur rejiminin terkedilmesi nedeniyle ortaya çıkan güven bunalımı ve istikrarsızlığı süratle ortadan kaldırmak ve eşanlı olarak bu duruma bir daha geri dönülmeyecek şekilde kamu yönetiminin ve ekonominin yeniden yapılandırılmasına yönelik altyapıyı oluşturmaktır. Eski düzene dönmek artık gerçekten mümkün değildir.

28. Bu doğrultuda;

1. Programımız öngörülen hedeflere ulaşılması ve ekonominin yeniden yapılandırılması konusunda kesin bir siyasi taahhüdü ve desteği içermektedir.

2. Kamuda kaynak tahsisi sürecinde şeffaflık ve hesap verilebilirliğin sağlanması, rasyonel olmayan müdahelelerin bir daha geri dönüş olmayacak şekilde önlenmesi, iyi yönetişimin güçlendirilmesi ve yolsuzlukla mücadelenin önlenmesi hedeflenmektedir.

3. Bütün bunlarla, katlanılan fedakarlıkların boşa gitmesinin önlenmesi ve piyasalarda güven ortamının yeniden sağlanması amaçlanmaktadır.

27. Yeni program bu temel ilkeler çerçevesinde;

1. Dalgalı kur sistemi içinde enflasyonla mücadeleyi kesintisiz ve kararlı biri biçimde sürdürmeyi,

2. Bankacılık sektöründe kamu ve TMSF bünyesindeki bankalar başta olmak üzere hızlı ve kapsamlı bir yeniden yapılandırılmayı, böylece bankacılık kesimi ile reel sektör arasında sağlıklıklı bir ilişki kurmayı,

3. Kamu finansman dengesini bir daha bozulmayacak bir biçimde güçlendirmeyi,

4. Toplumsal uzlaşmaya dayalı, fedakarlığın tüm kesimlerce adil bir biçimde paylaşılmasını öngören ve enflasyon hedefleri ile uyumlu bir gelirler politikası sürdürmeyi ve,

5. Bütün bunları etkinlik, esneklik ve şeffaflık ile sağlayacak yapısal unsurların yasal altyapısını oluşturmayı; kendisine alt hedefler olarak seçmiştir.

   27. Nihai amacımız, ekonomide sürdürülebilir bir gelişme ortamını sağlayarak kaynak kullanma sürecindeki verimliliği artırmak, dışa açık bir yaklaşımla piyasa koşullarında rekabet gücümüzü geliştirmek ve böylece ekonomide büyümeyi, yatırım ve istihdamı artırarak halkımızın geleceğe umutla bakmasını ve refah düzeyini kalıcı bir biçimde yükseltmek olacaktır.

       B. Yapısal Yenilenme ve Yasal Düzenlemeler

   28. Program çerçevesinde aşağıda sıralanan dört ana alanda 15 yasal düzenleme yapılmaktadır:

   1. Mali Sektörün Yeniden Yapılandırılması

   2. Devlette Şeffaflığın Artırılması ve Kamu Finansmanının Güçlendirilmesi

   3. Ekonomide Rekabetin ve Etkinliğin Artırılması

   4. Sosyal Dayanışmanın Güçlendirilmesi

   (1) Mali Sektörün Yeniden Yapılandırılması

   32. Bankaların mali bünyelerinin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması mali piyasaların ve reel sektörün istikrarı bakımından büyük önem taşımaktadır. Bu kapsamda öncelikli olarak Bankalar Kanunu’nda değişiklikler öngören yasal süreç başlatılmıştır.

   33. Bankalardaki mevduat ve bankaların diğer yükümlülüklerine yönelik olarak ilan edilen garanti uygulamasına devam edilecektir.

       Yasal Düzenlemeler

       1. BÜTÇE KANUNUNDAKİ DEĞİŞİKLİKLER		TBMM Genel Kurulunca kabul edilmittir.
       2. GÖREV ZARARLARINI KALDIRAN KARARNAME VE KANUN		Kararname Başbakanlığa sunulmuştur. Kanun hazırlık çalışmaları devam etmektedir.
       3. BORÇLANMA YASASI		Önümüzdeki Hafta Başbakanlığa sunulacaktır.
       4. KAMULATTIRMA YASASI		TBMM’ne sunulmuttur.
       5. 15 BÜTÇE VE 2 BÜTÇE DIŞI FONUN KAPATILMASI İLE İLGİLİ YASA		Hazine Müsteşarlığı tarafından hazırlanmakta olup, kısa bir süre içerisinde Başbakanlığa sunulacaktır.
       6. KAMU İHALE YASASI		Yasa hazırlık aşamasındadır.
       7. MERKEZ BANKASI YASASI		Başbakanlığa sunulmuştur.
       8. BANKALAR KANUNUNDAKİ DEĞİŞİKLİKLER		Bankalar Kanununda değişiklik öngören taslak Başbakan’lığa sunulmak üzeredir. Ayrıca kamu bankaları ile ilgili kararname çıkartılmış ve ortak yönetim kurulu atanmıştır.
       9. İŞ GÜVENCESİ YASASI		AB Ulusal Programında kısa vadeli öncelikler arasına alınmış olup yasa hazırlığı için sosyal taraflarla görüşmeler yürütülmektedir.
       10. EKONOMİK VE SOSYAL KONSEY YASASI		TBMM Genel Kurulunca kabul edilmittir.
       11. SİVİL HAVACILIK YASASINDA DEĞİŞİKLİK		TBMM’ye sunulmuttur.
       12. TELEKOM YASASI		Kanun Teklifi Başbakanlığa sunulmuştur.
       13. TEKER KANUNU		Cumhurbaşkanlığına sunulmuştur.
       14. TÜTÜN KANUNU		Yasa hazırlık aşamasında olup, kısa bir süre içerisinde Başbakanlığa sunulacaktır.
       15. DOĞALGAZ KANUNU		TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda kabul edilmittir.