Bakan Karaismailoğlu, kamu-özel iş birliği modeliyle sağlanan başarıyı anlattı

Ulaştırma ve Altyapı Bakanı Adil Karaismailoğlu, riski özel sektörün üstlendiği kamu-özel iş birliği (KÖİ) modelinin özellikle son 20 yılda çokça başvurulan bir yöntem olduğunu belirterek, "Dünyada şu an ulaştırma alanında 2 binin üzerinde KÖİ projesi gerçekleştiriliyor." dedi.

Bakan Karaismailoğlu, Türkiye'de de birçok projenin hayata geçirilmesini sağlayan KÖİ modeline ilişkin AA muhabirinin sorularını yanıtladı.

Türkiye'nin gelişmiş ve dünyanın önde gelen ekonomilerinden biri olma hedefini gerçekleştirmek için hızlıca hem kamu kaynaklarını hem de özel sektörün yarattığı finansman kaynaklarını kullanarak ulaşım ve altyapıda atılım yapması gerektiğini ifade eden Karaismailoğlu, KÖİ modelinin de buna imkan sağlayan yöntemlerden biri olduğunu söyledi.

Karaismailoğlu, bu modelin neden tercih edildiğini, diğer yöntemlerden ayrılan yönlerini, Türkiye ve dünyadaki başarılı örneklerini anlattı.
Bakan Karaismailoğlu'na yöneltilen sorular ve cevapları şöyle:

SORU: Neden bazı projeler KÖİ ile bazıları klasik kamu ihalesiyle yapılıyor?

CEVAP: Kamunun sınırlı kaynağı var, yapılması gereken belli başlı projeleri KÖİ ile alternatif finansman kaynağı bularak yapmalıdır. Buradan hareketle hangi projelerin kamu ihalesi ile hangilerinin KÖİ ile yapılacağına karar vermek gerekiyor. Yapılan etütler neticesinde, uzun vadede geçiş garantisi, emre amade bedeli, kira bedeli gibi şekillerde kendi kendini finanse edebilecek projelerin, KÖİ modeliyle yapılabilme niteliğine sahip olup olmadığına karar veriliyor. Finansman riskinin daha çok özel sektörün olduğu, yatırımı orta ve uzun vadede geri dönüşünü sağlayacak projelerde genellikle KÖİ modeline başvuruyoruz.

Kuzey Marmara Otoyolu, İzmir-İstanbul Otoyolu, Yavuz Sultan Selim ve Çanakkale köprüleri, Avrasya Tüneli, İstanbul Havalimanı, Ankara-Niğde Otoyolu gibi mega projelerde, tek yüklenicinin, projenin bütün iş kalemlerini (işletme sürecini de göz önünde bulundurarak) organize ettiği ve ticari riskini üstlenerek inovatif bakış açısıyla hareket ettiği süreci tercih ediyoruz. Mega projeleri, kamu ihaleleriyle gerçekleştirmek çok ciddi karışıklıklara ve anlaşmazlıklara yol açabiliyor. Bu da ciddi maliyet aşımlarına ve süre kayıplarına neden olabiliyor. Bu, hangi ülke, hangi ekonomi olursa olsun bu şekildedir. Ana iş kalemlerini gerçekleştirecek ekiplerin bir masa etrafında beraber hareket eden tek bir ekip olması gerekiyor. Bu sayede kamunun denetleme mekanizması da daha rahat çalışıyor, projeler daha sağlıklı ilerliyor."

"Türkiye'nin kararlı ve dinamik şekilde koşması gerekiyor"

SORU: Türkiye, mali olanaklarının yetmediği büyük projelere neden KÖİ yöntemiyle girerek uzun yıllarını ipotek altına alıyor?

CEVAP: Türkiye'nin gelişen ekonomiye sahip ve dünyanın önde gelen ekonomilerinden biri olma hedefi var ama bunu gerçekleştirmek için çeşitli engelleri aşması gerekiyor. Bu engellerin başında geri kalmış ulaşım sistemi geliyordu. İnsanımızı, yüklerimizi hızlı ve güvenli şekilde bir yerlere ulaştıramıyorsak, ekonomik olarak ileriye gitmemiz mümkün değil. Türkiye'nin uzun yıllardır geride kaldığı en temel sorun, altyapı açığıydı. Hızlıca hem kamu kaynaklarını hem de özel sektörün yarattığı finansman kaynaklarını kullanarak ulaşım ve altyapıdaki atılımımızı gerçekleştirmemiz gerekiyordu. Türkiye, geride kaldığı bir yarışta yürüyerek önlere gidemez, kararlı ve dinamik bir şekilde koşması gerekiyor. Bu bir maraton, en iyi enerji kaynaklarını kullanarak ön sıralara doğru istikrarlı bir ilerleme gerçekleştirmesi lazım. Kamu bütçesiyle değil, özel sektörün ve sermaye piyasalarının finansmanıyla altyapı projelerinizi gerçekleştiriyorsunuz. Yani riski üstlenen özel sektör oluyor. Dünyada KÖİ modeli özellikle son 20 yılda çokça başvurulan bir model. Sadece gelişmekte olan ekonomilerde değil, gelişmiş ekonomilerde de bu modelle birçok proje gerçekleştiriliyor. Dünyada şu an ulaştırma alanında 2 binin üzerinde KÖİ projesi gerçekleştiriliyor.

SORU: KÖİ, finansman ve devlet projelerini avantajları bakımından kıyaslar mısınız?

CEVAP: Ülkemizin her sektörde (kara yolu, hava yolu, demir yolu, haberleşme) halen ciddi bir altyapı ihtiyacı var. Bu ihtiyaçları karşılamak için elimizde farklı araçlar bulunuyor. Devletin direkt kendi finanse ettiği, kredi bulup finanse ettiği projeler var. KÖİ içinde de 10'a yakın farklı model işletilebiliyor. Bütün finansman modelleri aslında farklı birer araç. Her projenin doğası ve şartları, farklı araçları kullanmayı gerektiriyor. Bazı projeler var ki KÖİ modeline hiç uygun değil, onu kamu kaynaklarıyla gerçekleştiriyoruz. Bazı projeleri kredili şekilde gerçekleştiriyoruz. Bazıları için ise KÖİ en mantıklı araç oluyor.

"Daha verimli projeler ortaya çıkıyor"

SORU: Peki bu fark nasıl ortaya çıkıyor? Neden KÖİ modeline başvuruyorsunuz?

CEVAP: Birincisi, alternatif finansman kaynağı sağlamak için. KÖİ projelerinde ana yatırım maliyeti devletin bütçesinden değil, özel sektör finansmanıyla sağlanıyor.
İkincisi, karmaşık projelerde iş kalemlerinin sağlıklı organizasyonunu sağlamak için. Bunun için en iyi örnek İstanbul Havalimanı. Bu denli büyük ve karmaşık bir projeyi gerçekleştirmek için çok donanımlı ve bütün iş kalemlerini (inşaat, işletme, bakım ve onarım) organize edebilecek bir ekibe ihtiyaç var. Bunlar bir arada toplanmadığı, ayrı ayrı ihale edildiği zaman 14 yılda ancak bitirilebilen bir Berlin Havalimanı örneği çıkıyor karşımıza. İstanbul Havalimanı'ndan ölçek olarak 3 kat daha küçük olmasına rağmen bu iletişimsizliklerden ve organizasyon eksikliğinden dolayı "Alman da olsanız" Berlin Havalimanı'nı, İstanbul Havalimanı ile neredeyse aynı maliyette ve 3,5 kat fazla zamanda yapabiliyorsunuz. Avrasya Tüneli'nin 2 yıl önce bitirilmesinin ekonomik etkisi 404 milyon dolar olarak hesaplanmıştır.

Üçüncüsü, maliyet aşımlarında tasarruf etmek için. Bugün baktığınız zaman bütün dünyada devletlerin kendi yaptığı projelerde yüzde 20'lere varan bir maliyet aşımı söz konusu, KÖİ'de ise bu oran yüzde 4'lerde. Biraz önce bahsettiğimiz İstanbul Havalimanı ve Berlin Brandenburg örneğindeki gibi. İstanbul Havalimanı 3 kat büyük, 10 milyar avroluk yatırım maliyeti var, Berlin Havalimanı ise süre aşımları ve yanlış sistem seçiminden dolayı 9,5 milyar avroya imal edildi.

Dördüncüsü, daha inovatif ve verimli projeler gerçekleştirmek için. Özel sektör risk aldığı ve B2C mantığında odaklanarak projeyi gerçekleştirdiği için çok daha kaliteli ve verimli projeler ortaya çıkıyor. Mesela otoyollar için belirlediğimiz minimum asfalt kalitesi var ama Kuzey Marmara Otoyolu'nda yüklenici inisiyatif alarak daha kaliteli asfalt kullandı, daha çok para harcadı. Bunun bir nedeni kullanıcı deneyimini iyileştirmek ve tercih edilen olmak, ikinci nedeni ise imtiyaz süresi boyunca yapacağı bakım-onarım masrafını azaltmak. Bu, klasik kamu ihalesiyle yapılsaydı, inşaatın yüklenicisi minimum şartları sağlayacak şekilde yapacaktı, sonrasında işletme ihalesini alan firma bunun görünmeyen maliyetini üstlenecekti. İş kalemleri tek yüklenicide toplandığı ve o yüklenici de bunun finansal riskini aldığı zaman bütün fonksiyon ilişkileri daha rahat çözümlenebiliyor, daha verimli projeler ortaya çıkıyor.

SORU: Devlet bütçesinden yapılsaydı yapım masrafı 1 birim olacak projeye biz neden 3 birim para ödüyoruz?

CEVAP: KÖİ projelerinde yapım maliyetlerinin yanı sıra proje süresi boyunca yapılacak işletme, ağır bakım-yenileme ve finansman maliyetleri de iş paketinin içine dahil edilmektedir. Yapım maliyeti 1 birim ise diğer maliyetler 1,5-2 birime kadar çıkabiliyor. Bunu araba almak ve kullanmak gibi düşünebilirsiniz. Arabayı satın alırken 1 birim para harcıyorsunuz, arabayı 10 yıl sürmek için ödediğiniz benzin, vergi, tamirat masraflarıyla arabanın size maliyeti toplamda 3 birimlere çıkabiliyor ama araba alıp kullandığınız zaman daha rahat seyahat edebiliyorsunuz, kendi ekonominize dolaylı olarak katkı sağlıyor, zamandan ve enerjiden tasarruf ediyorsunuz. 10 yıl içinde size getirisi belki 10 birim oluyor. Altyapı projeleri de bununla aslında çok benzer. Maliyetinin kat be kat üstünde ülkeye, şehre ve millete ekonomik olarak pozitif etki sağlıyor. Daha somut örnek olarak Avrasya Tüneli Projesi'ni ele alalım. Bakanlığımız tünel ihalesine çıkmadan önce bu tünelin bütün maliyetlerini hesapladı. Tünelin yapım maliyeti 1,2 milyar dolar, finansman maliyeti 915 milyon dolar, 25 yıl boyunca işletmenin ve bakım onarımın maliyeti ise 875 milyon dolar olarak tespit edildi. Yani Avrasya Tüneli'ni yapmak ve 25 yıl boyunca işletmek için gerekli kaynak toplam 3,035 milyar dolar.

İhalede asgari şartları sağlayan rakipler arasında yüzde 5 indirimle en düşük garanti bedelini (2,883 milyar dolar) talep eden firmaya proje ihale edildi. Yani devlet 3 milyar dolarlık altyapı projesini 152 milyon dolar karlılıkla satın almış oldu. Baktığınız zaman 1,2 milyar dolar yapım maliyeti olan tünele 2,8 milyar dolar garanti verilmiş gibi görülüyor ama burada kimse işletme, finansman ve bakım-onarım maliyetlerini hesaba katmıyor. Neredeyse projenin yapım maliyetinden daha fazla maliyet kalemi var ortada.

"Devlet, YİD modeliyle yapılan İstanbul Havalimanı'ndan ilk yılında para kazandı"

SORU: Garanti geçiş sayısı veriliyor ama kimse geçmiyor, geçiş garantisi vermek şart mıdır?

CEVAP: Çok farklı KÖİ modelleri var. Geçiş garantisi uyguladığımız "yap-işlet-devret (YİD)" modeli bunlardan yalnızca bir tanesi. Farklı projelerde farklı modeller uyguluyoruz. Bu biraz terzi işi gibi aslında. Her projenin şartları, riskleri farklı. O projeye göre model belirlemeniz gerekiyor. Demir yollarında mesela EPC-F modeli uyguluyoruz. Bazı projelerde YİD modeline yöneliyoruz. Bizim uyguladığımız YİD modelindeki garanti uygulamasının uluslararası terminolojide karşılığı "cap and collar" yani "üst ve alt limit" anlamına geliyor. Bunu uygulamamızın sebebi risk ve gelir paylaşımı yapmak. Bu modelde projenin kullanımı garanti altında kalıyorsa kamu, yükleniciye taahhüt ettiği yıllık bedel üzerinden ödeme yapıyor ama eğer garantinin üstüne çıkıyorsa yüklenici bu sefer kamuyla belli oranda gelir paylaşımı yapıyor. Bunun güzel bir örneği İstanbul Havalimanı'nda gerçekleşti. Havalimanı ilk yılında garanti miktarının üstüne çıkarak devletle gelir paylaşımı yaptı. 4 yıllık inşaat boyunca cebinden hiçbir para harcamayan devlet, işletmenin ilk yılında da para kazandı. Demek ki çok doğru ve akıllıca bir yatırım gerçekleştirilmiş. Doğru projeleri yaparken, doğru modelleri uygulayabilmek çok önemli. Yatırım yapılırken devletten hiçbir bedel ödenmiyor.

KÖİ modelleri her projede farklılaşabiliyor. Risk paylaşımı oranında gelir dağılımı oluyor diyebiliriz. Mesela Avustralya, Melbourne'de 1999 yılında açılmış CityLink yolu. Devlet burada yükleniciye garanti taahhüt etmemiş. Yüklenici 34 yıl boyunca bütün ticari riski üstlenmiş. Hesaplanan araç geçişi 132 bin ama ilk yıl 118 bin araç geçmiş. Birkaç yıl içinde bu hesaplanan araç geçişinin üstüne çıkıyor genellikle rakamlar. 1999'dan bugüne geldiğimizde ise günlük araç geçişi 749 bin düzeylerinde. Yüklenici burada zamanın şartlarına göre ciddi risk alarak bunun karşılığını bugün almaya başlamış. Riski tamamen üstlendiğiniz durumda da kamuyla gelir paylaşımınız azalıyor.

"Geçiş ücretleri dünya standartlarına uygun"

SORU: Geçiş ücretleri neden bu kadar pahalı?

CEVAP: Geçiş ücretleri tam tersine dünya standartlarına göre çok uygun. Kilometre başına ödenen rakamlara baktığınız zaman bu tabloda çok makul yerlerde kalıyoruz. Tabii ki bunu o bölgelerin GDP'si ile oranlamak gerekiyor ancak o zaman doğru karşılaştırma yapabiliriz. Projelerin yapıldığı bölgelerin GDP'sine baktığınız ve oranladığınız zaman bile gayet avantajlı konumdayız.

SORU: KÖİ ihalelerine kimler girebiliyor?

CEVAP: Öncelikle KÖİ ihaleleri açık ihalelerdir ve ülkemizde büyük bütçeli KÖİ projeleri yapan birçok şirket bulunuyor. KÖİ ihalelerinde risk alabilen, uygun finansman ve kredi bulabilen şirketler ön plana çıkıyor. Tamamen açık şekilde yapılan ihalelerde en uygun teklifi veren şirket ihaleyi kazanıyor.